박홍순
열린사회시민연합 공동대표
531 스마트 매니페스토 정책선거 추진본부 공동집행위원장

1. 매니페스토와 정책선거

매니페스토가 일반 공약과 다른 점은 선거공약의 목표치를 구체적이고 확실하게 내세워 실현

을 위한 재정적 근거와 로드맵을 구체적으로 제시하는 것으로 “선거공약에 기간, 목표, 공정,

재원 나아가 우선순위라는 구체적 계약을 담는 것”을 말한다. 사전적으로는 “정당이 총선거후

에 정권을 담당한 경우에 반드시 입법화하겠다고 약속한 정책개요를 공식적으로 문서화하여

선거기간 중에 공표하는 국민에 대한 서약서”(Oxford Companion to 20th British Politics,

Ramsden, Oxford)로 정의되고 있다.

영국 노동당에서 블레어 총리가 1997년 선거 시 매니페스토를 발표하여 집권함으로서 세계 각

국의 정치권으로부터 주목을 받았으며, 그 후 일본에서는 로컬매니페스토운동으로 발전되고

있다. 일본에서는 2003년 1월 기타가와 마사야수(北川正恭) 前 미에현(三重縣) 지사의 제안에

의해 많은 지방선거의 후보자들이 구체적인 정책프로그램을 가지고 선거에 나서면서 로컬매

니페스토의 전개라는 새로운 양상을 띄기 시작했다. 그 해 4월 치러진 지사 선거에서 매니페

스토를 주창한 많은 후보자들이 승리를 거두어 로컬 매니페스토가 유권자들에게 인식되는 계

기가 되었다. 일본에서의 매니페스토 추진의 특징은 지방에서 출발하여 국정레벨까지 파급되

었다는 점이다. 그리고 각각의 레벨별 사이클이 생성하기 시작하면서 상호간에도 그 조정을

이루어지고 있다고 볼 수 있다. 일본에서는 각 지역마다 ‘로컬 매니페스토 추진센터’가 창립되

고 있어 앞으로 매니페스토운동은 더욱 확산될 것으로 보인다.

매스페스트는 대국민약속으로 위치 지워져 특정 정당이 정권을 획득했을 때 반드시 실행하고

그 정책 실패 여부의 책임을 져야 하는 정국운영의 로드맵으로 인식되고 있다. 따라서 유권자

들에게는 어떠한 정책을 표방한 정당이나 후보자에게 앞으로의 국정을 맡길 것인가 하는 정권

선택의 재료이자 수단으로 사용되게 된다. 매니페스토가 갖는 의의는 다음 세가지로 정리해

볼 수 있다.

첫째 매니페스토는 구체화되고 명확화된 계획으로서 기존 선거공약과 다르다. 매니페스토에

는 각 정당이 정국운영을 책임을 지게 되었을 때 각종 정책의 우선순위와 사업목표와 방향, 구

체적인 달성을 위한 공정표, 재원 마련방안 등을 구체적인 수치로 명확히 기입하고 있다.

둘째 국민들에 대한 국정운영의 정보제공수단이다.

선거를 목전에 두고 제시되는 각종의 매니페스토를 통해 국민들은 앞으로 국정 방향을 가늠하

게 된다. 특히 각종 현안에 관하여 각 정당의 입장을 담은 대안을 제공받음으로써 국민들은 그

것을 비교 평가하는 기회를 가지게 된다. 이는 정책결정과정에서의 국민들의 참가를 이끌어내

고 합의를 하게 되는 민주주의의 이상과도 부합되는 것이다.

셋째 각종 정책 경연의 장이다

개별 정당은 자신의 기본적인 정책입장을 중심으로 기본이념을 기초로 한 다양한 정책들을 양

산하게 된다. 생산된 정책들은 각 정당 간의 비교, 매스컴의 평가 유권자와의 토론 등을 통해

그 실현 가능성이 판단되어지며 이는 정당의 정책개발과 대안제시능력을 가늠하게 되는 판단

자료가 된다.

또한 매니페스토는 기존의 한국 선거에서 볼 수 있었던 선거공약을 뛰어넘어 정책선거로 이끄

는 유효한 수단이 될 것으로 기대되고 있다. 한국사회에 매니페스토 도입의 필요성을 제기하

고 구체적 연구를 진행해온 국회도서관의 이현출 입법정보연구관은 “정책선거 유도를 위한

공약이행 평가방안”이란 논문에서, 선거의 경우 불성실한 지도자나 공약불이행의 후보자에게

책임성(accountability)을 물어 제재를 가할 수 있다는 점에서 매매계약과 유사한 점이 있다고

하면서 매니페스토는 단순한 선거공약이 아니라 국민과의 계약으로서의 선거공약, 즉“선거계

약”으로 명명하였다. 같은 글에서 선거계약으로서의 매니페스트는 다음과 같은 기능을 하게

될 것이라고 정리하였다.

선거계약은 유권자집단에 기본적인 정책선택지를 제공함으로써 선거과정을 정책과정으로 전

환하게 되고, 따라서 단순한 리더의 선출에 머무는 것이 아니라 그 자체가 하나의 정책결정

과정이 되도록 하는 기능을 수행하게 될 것이다.

또한 선거계약은 미래에 대한 비전을 후보자들에게 제시하도록 하고, 더욱이 정책계약의 체결

을 통해 정치게임의 룰을 설정시켜 정치사회의 안정성을 높이는 기능을 하게 될 것이다. 따라

서 국회나 행정부에서 “되는 것도 없고 안 되는 것도 없이”허송세월을 보내는 것이 아니라 선

거가 끝나면 즉시 위임사항을 실천에 옮기게 되어 국정의 안정성이 높아질 것이다.

끝으로 선거계약은 정치권력에 민주주의적 정당성을 부여

하고, 다음 선거에서 책임성을 부여하기 위한 제도적 장치로서의 기능을 수행하게 될 것이다. 따라서 정책선거를 위한 도구로서

선거계약을 도입하는 것은 한국 정치의 경쟁 틀을 바꾸고, 결과적으로 정치의 질을 변화시키

는 결과를 가져올 것으로 기대된다.

2. 531지방선거와 매니페스토의 필요성

한국에서의 지방자치선거는 95년 전면실시 이후 단체장 및 지방의원을 동시에 선출하는 통합

지방선거가 세 차례 실시되었으나 무책임한 공약들이 남발하였고 발전적인 지역정책에 대한

판단보다는 연고에 따라 투표를 하거나 낮은 투표율 등 선거문화의 후진성을 벗어나지 못하고

있다. 또한 출마자들이 내세우는 정책공약들의 경우에도 단기적 개발이익이나 소수 기득권층

의 독점적 이득만을 추구하는 한계들을 보여 주었으며 바람직한 정책들인 경우에도 지나치게

의욕만을 앞세운 비현실적 공약이나 공약의 이행을 검증할 수 없는 추상적 약속들이 대부분이

었다.

유권자들은 아직도 출마자들의 과거경력과 소속정당, 자신과의 인연 등에 의존하는 투표행태

를 보이고 있으며, 출마자들에 대한 각종 정보들은 미래를 설계하고 창조해 나갈 수 있는 능력

보다는 반사회적 활동전력이나 반여성적 발언 등이 주류를 이루고 있는 것이 현실이다. 유권

자인 주민들도 출마자들의 정책과 공약들에 대해 합리적인 판단을 내릴 수 있는 경험과 훈련

이 부족하였으며 유권자들의 판단을 도울 수 있는 정책평가지표나 관련 활동들이 거의 진행되

지 않고 있다. 시민사회진영의 경우에도 그동안 부정적 인물이나 정당에 대한 비판과 낙선운

동 등에 집중되어왔으며 합리적인 대안과 세력을 성장시켜 내지 못함으로써 지역사회 발전에

기여하는 정도가 아직은 미미한 것으로 볼 수 있다.

2006년은 각 지역사회는 물론 한국사회 발전에서 매우 중요한 시기이다. 세계화와 지방화의

흐름이 강화되면서 경쟁의 주체와 단위가 중앙정부와 국가적 차원에서 지방정부와 지역차원

으로 급속하게 이전되고 있다. 또 그간 정부가 역점을 두고 추진해온 지역균형발전정책이 본

격화되는 해가 2006년이기도 하다. 이제 지역이 스스로 발전전략을 수립하고 추진하는 자율성

과 책임성을 높여야만 할 때이다. 그 동안 중앙에 집중되어있던 개발역량의 지역적 확산을 통

하여 국가사회발전의 새로운 동력을 획득하여야만 된다. 그것은 지난 시기의 우리사회의 발전

과는 구분되는 또 다른 도약의 시금석이기도 하다.

우리 사회 앞에 놓인 이 새로운 도약의 출발점은 5월 31일 전국 동시 지방선거이다. 살기 좋은

내 고장, 지속가능한 지역발전의 전망은 좋은 정책에서 나온다. 양질의 고용, 수준 높은 교육

과 육아, 쾌적한 환경과 함께하는 풍요로운 성장, 고급의 보건의료와 편안한 노후, 지역이 살

아있는 문화, 재해와 재난에서 자유로운 안전지대, 함께 호흡하는 도시와 농촌, 조화로운 양성

평등 등은 중앙중심의 양적 개발시대에서 지방중심의 질적 발전시대가 지향하는 새로운 전환

적 가치이다. 지역의 경쟁력은 인물의 경쟁력이 아니라 좋은 정책의 경쟁력에서 출발한다.

지역과 우리 사회의 발전을 지향하는 모든 정당과 그 지역 기관들은 이번 지방선거에 즈음하

여 책임 있는 지역발전의 전망을 제시해야한다. 건강한 유권자들의 선택을 금권이나 관권, 지

방색으로 오염시키려는 구태가 이번 지방선거에서도 반복되지 않도록 모든 정당들은 좋은 정

책과 책임 있는 실천을 약속하는 메니페스토(Manifesto)를 공개적으로 천명하여 스스로 지방

시대의 개척자가 되어야 할 것이다. 중앙중심의 정치시대에서 지방이 살아 숨쉬는 지방정치시

대를 열어 나가야할 후보자들 또한 이러한 구태로부터의 과감히 벗어나 진정한 지방정치의 시

대의 정책과 비전을 유권자들에게 제시하여야 한다.

그런 의미에서 오는 5월 31일의 민선4기 지방선거의 화두는 ‘지역을 살리자’와 ‘책임지는 선거

문화의 정착’으로 되어야 한다. 이를 위해 환경보전과 경제발전, 그리고 사회통합을 바탕으로

지역공동체 회복을 추구하는 지속가능한 지역발전이 실현될 수 있는 좋은 정책들이 경쟁하도

록 해야 한다. 이러한 활동을 통해 우리사회 지방정치 수준을 한 차원 높여 나가고 주민의식을

새로운 시대에 맞추어 개혁해 나가는 발판이 되어야 할 것이다.

또 이번 선거는 모두가 책임지는 선거문화를 정착시켜낼 수 있는 기회로 만들어나가야 한다.

출마자들은 공약의 이행과 평가를 유권자들과 서약하는 ‘매니페스토’를 발표하여 무책임하게

공약을 남발하고 화려한 약속으로 유권자들을 기만하는 후보자들을 퇴출시켜야 하고 유권자

들은 출마자들이 발표하는 공약자료집과 매니페스토 관련 정보들을 꼼꼼하게 살펴보고 우리

사회에 넓게 퍼져 있는 각종 연고와 중앙정치의 바람을 뛰어 넘어 책임 있는 선택을 해야 한

다. 나아가 출마자와 유권자, 그리고 지역사회의 다양한 구성원들이 함께 참여하는 ‘지역사회

협약식’을 추진하여 선거이후 지속적인 협력과 평가를 통해 이번 선거를 계기로 전국 방방곡

곡에서 살고 싶은 우리고장을 만들어 나가려는 노력을 확산시켜 나가야 한다.

3. 한국형 매니페스토의 추진과 의미

지난 2월1일 좋은 정책이 경쟁하고, 공약에 책임을 짊으로서 새로운 지방시대가 도래할 수 있

다는 인식하에 “531 스마트 매니페스토 정책선거 추진본부”가 발족되었다. “531 스마트 매니

페스토 정책선거 추진본부(이하 추진본부로 약칭)”는 출범선언문에서 구체적이고(S,

Specifi), 측정가능하며(M, Measurable), 달성할 수 있으며(A, Achievable), 타당하며(R,

Relevant), 시간계획이 포함된(T, Timed) 정당과 후보자들의 메니페스토의 공개와 유권자들

과의 책임 있는 합의를 실현함으로써 새로운 지방선거의 지평을 열어 나갈 것이라고 밝히고

있다. 또 유권자들과 함께 지속성(S, Sustainability), 자치력 강화(E, Empowerment), 지역성

(L, Locality), 책임있는 후속조치(F, Following)에 근거하여 각 당과 후보자들의 정책을 평가

함으로써 인물의 선거를 정책의 선거로, 공약의 지방선거를 책임의 지방정치로 전환시켜 나가

기 위하여 노력한다고 천명하였다.

이를 위해 “추진본부”는 좋은 정책의 개발과 보급, 정당과 후보자들의 좋은 정책 수용, 대중이

함께하는 정책평가 등 다양한 활동을 전개해 나가기로 하였다. 추진본부의 활동은 크게 “좋은

정책 뱅크 구축 및 제공운동”과 “매스페스토 확산과 평가운동”으로 이루어진다.

먼저 “좋은 정책 뱅크 구축과 제공운동”은 시민사회단체들과 각종 연구기관에서 개발하여 제

시해 온 수많은 지역정책과 지역발전의 대안들을 체계적으로 정리하여 출마자들에게 제공, 활

용토록 하는 것이다. 지역사회의 미래 비젼과 좋은 정책은 주민들의 삶의 경험과 지혜 속에 있

기 때문에 좋은 정책 운동의 출발은 주민들이 관심과 참여를 활성화하는 것에서 시작된다. 주

민들이 참여할 수 있도록 홍보활동을 강화하고 다양한 매체-인터넷활용, 우편활동 등을 개발

하여 활용할 예정이다. 또 각 지역에서 발굴되는 다양한 우수사례들을 수집, 정리하여 이들을

전국적으로 확산시켜 냄으로 지방자치단체의 수준을 한 단계 높여 나갈 수 있을 것이다.

다음으로 “매니페스토 확산과 평가운동”은 SMART지표와 SELF지표의 개발, 언론을 통한 국

민홍보, 주요 정당과의 협약, 16개 시도 및 기초지역별 협약식 추진, 지역별 매니페스토 아카

데미 추진, 지역별 평가단 구성을 위한 주민공개모집 추진, 후보자 등록 및 후보자 매니페스토

발표, 정책분야별 토론회 진행, 평가단회의와 평가결과의 발표 등을 주요한 내용으로 하고 있

다. 이러한 과정을 통해 새로운 민선4기의 지방자치단체들이 탄생하게 되면 매니페스토운동

에 참여하였던 후보자들과 지역시민사회는 민선 4기를 출범하면서 약속하였던 정책들의 이행

계획과 이행평가계획을 다시 한번 지역주민들에게 선포하여 약속 이행을 확고히 하며, 이때

경쟁자들과 협력방안을 발표할 수 있도록 한다. 또한 그 이후에도 지역 구성원 모두가 참여하

여 선거 시기에 약속하였던 정책의 이행을 점검, 평가하고 격려할 수 있는 상시적 시스템을 갖

추도록 계속 노력하며, 추진본부의 활동이 지방선거 이후에도 지속될 수 있도록 우수사례발굴

과 확산, 지자체별 평가계획을 수립한다.

그런데 앞으로 “추진본부”가 중심이 되어 추진하게 될 한국형 매니페스트운동은 다음의 몇 가

지 점에서 앞선 나라들의 매니페스토운동과 다른 한국적 특성을 갖고 있다.

매니페스토 운동을 처음 시작한 영국이나 최근 활발하게 확산되고 있는 일본은 오랜 지방자치

의 역사 속에서 수많은 지방자치의 경험과 지방자치제도의 정착으로 지방정부의 권한과 책임

이 우리보다 강화되어 있고 활동경험 또한 풍부하며 지방자치활동이 지역주민들의 생활 속에

서 광범위하게 생활화되어 있다. 반면 우리나라의 지방자치는 이미 정착되어 있는 부분보다는

앞으로 개척하고 만들어가야 할 부분이 더 많다. 따라서 한국형 매니페스트운동은 보다 가치

지향적이고 시민사회의 조성(助成)적 활동이 강조되어야 할 필요가 있다.

첫 번째로 평가지표에 있어 정량(定量)적인 스마트지표와 함께 정성(定性)적인 셀프지표를 개

발하여 적용할 예정이다.

영국의 매니페스토운동에서 기본요소로 활용된 스마트지표는 다분히 가치중립적이고 정량적

평가를 위주로 짜여져 있다. 이번 한국의 매니페스토운동에서 스마트지표와 함께 적용될 셀프

지표는 지방자치발전에 있어 우리사회에서 보편적으로 합의가능한 시대적 과제와 지향점을

담은 내용을 평가지표로 개발하여 적용하려 하고 있다. 지표가 담아야 할 내용은 다음과 같다.

S (Sustainability, 지속가능성) : 후보자들이 제안하는 정책들의 실현결과로 지역의 지속성이

강화되느냐, 혹은 악화되는가를 몇 가지 측정가능한 기준들을 적용하여 평가한다.

E (Empowerment, 자치역량강화) : 주민자치역량을 성숙시키고 지자체 역량, 협치 역량을 얼

마나 강화할 수 있는가를 평가한다.

L (Locality, 지역성) : 각 분야별로 제시된 정책들이 얼마나 지역적 특성을 살리고 있으며 지

역의 자기역량에 근거한 발전계획을 얼마나 풍부하게 제시되고 있는가를 평가한다.

F (Following, 이행평가) : 약속한 정책이행과정에 대한 주민들의 평가계획이 얼마나 실효성

있게 제시되고 있는가를 평가한다.

두 번 째로 운동전개에 있어 활동적인 시민사회단체들의 주도적 역할과 주민참여형의 매니페

스토 작성과 평가를 강조하고 있는 점이다.

영국과 일본의 경우 매니페스토 운동에 정당이 선도적, 혹은 주요한 역할을 수행하였으나 한

국은 유권자 및 시민사회의 주도적 역할이 중요하다. 한국의 시민운동은 지난 총선시기의 낙

천낙선운동 등을 통하여 이미 사회적 영향력과 비중이 매우 높다는 것은 잘 알려진 사실이다.

하지만 이제는 이러한 네가티브한 방식으로는 더 이상 사회발전에 긍정적 기여를 할 수 있다

고 자신할 수는 없다. 보다 포지티브한 방향에서 좋은 정책을 제시하고 이를 정당과 후보자들

이 수용하도록 하며, 시민사회가 갖고 있는 사회적 신뢰를 바탕으로 매니페스토와 같은 객관

적인 선거공약평가와 이행감시를 통해 정책선거와 지역발전을 선도해나가야 할 필요가 있다.

또한 매니페스토의 초기 작성과정에서부터 주민들의 정책제안과 이의 반영, 선거과정에서 주

민참여형 평가모델의 활용과 선거 후 정책집행 단계에서 정기적인 주민 평가활동이 활발하게

진행될 수 있도록 하려고 한다. 이를 위해 공약화과정에서 주민정책 제안운동의 전개, 시민사

회단체들과의 워크숍 추진, 지역(정책)현안들에 대한 토론회 개최 등을 추진하며 주민들이 쉽

게 참여하고 평가할 수 있는 정책평가 틀과 방식을 마련하고 있다.

평가단은 16개 시도와 구성가능한 시군구별로 나뉘어 지역에 따라 30명에서 50명으로 구성하

고 후보자별 추천 평가위원 2-3명, 추진본부 추천 전문 평가위원 10여명, 공개모집을 통한 주

민 위원 30여명(신청자가 많을 시는 추첨으로 결정, 배심원제와 비슷한 인구비례에 의한 인위

적 추출방식도 고려) 등으로 구성한다.

세 번째로 지역으로의 확산을 꾀하고 각 지역별로 해당지역의 정당, 후보자와 유권자, 시민사

회와의 협약을 추진함으로써 로컬거버넌스 토대구축에 기여하고 있다는 점이다.

매니페스토운동의 지역적 확산을 위해 전국적 네트워크의 결성을 추진하고 있다. 이를 위해

중앙 및 지역언론사들과의 협력을 통한 기획보도와 관심의 확산, 중앙선관위와의 협력과 공동

사업을 통한 공정성과 영향력의 확보, 각 중앙정당과의 협력강화를 통한 지역차원의 활동 독

려 등의 외적 환경조성과 함께 지역 순회간담회의 추진, 전국적 네트워크의 조직을 통한 정보

의 교류와 공동행동 등의 활동을 통해 지역에서의 활동을 지원한다.

이를 기초로 각 지역별로 시민단체와 주민들이 참여하는 지역별 추진본부가 구성되고 이들 지

역별 추진본부는 선거 시기의 평가단운영뿐만 아니라 그 이전부터 좋은 정책 제안운동과 해당

지역의 정당, 후보자들과의 협약식 추진, 선거 이후에 이행평가를 통한 지속적 운동의 전개를

담당하게 된다. 또한 지역정치역량이 취약하여 효과적인 매니페스토의 작성과 활용이 어려운

현실을 감안 후보자들에 대한 교육활동을 병행하고 평가지표 및 방식에 대한 사전 전달을 통

한 후보자 매니페스토 작성을 안내하게 된다.

평가과정도 개인들의 고립적 평가과정이 아닌 토론과 협의를 통한 개방적 평가과정으로 진행

하도록 하려 한다. 평가단에 후보자 추천위원이 함께 참여할 수 있도록 하는 등 지역의 후보들

과 정당들이 수용하고 협력할 수 있는 방식과 투명한 평가결과를 만들도록 하며, 선거 이후에

도 이러한 협약과 참여의 성과가 계속 이어져 지역 차원의 평가감시와 정책이행을 위한 공동

협력체제가 구축되도록 노력할 예정이다.

지역 매니페스토의 추진은 선거시기의 일회적 이벤트가 아니라 지역의 미래에 대한 비젼과 정

책, 사업들을 주민들이 적극적으로 제안하고 이의 수용과 정책화, 집행과 평가 과정을 시스템

화 함으로써 지역의 운영과 미래운영의 개척을 특정정당이나 해당 지자체뿐만 아니라 지역사

회의 주민들과 시민단체 등 모든 구성원들이 책임과 권한을 갖고 참여하고 함께 만들어가는

로컬거버넌스의 토대구축에 기여하고 있다.